§ 24. ПАРЛАМЕНТСКАЯ СИСТЕМА
§ 24. ПАРЛАМЕНТСКАЯ СИСТЕМА
I. Многозначность слова «парламентаризм».
Различные и часто употребляемые без определенности и постоянства обозначения — парламентаризм, парламентское правление, ответственное правительство, партийное правительство, правительство большинства и т. п. — затрагивают различные виды отношения парламента, то есть законодательной корпорации, и правительства. Но также они затрагивают различные виды политического лидерства и руководства, ruling power. Применение слова «парламентаризм» объясняется тем, что английское конституционное положение вместе с английским парламентом как его средоточием стало некой идеальной схемой и образцом. Однако в остальном, несмотря на общий образец, повсюду проявляются самые значительные противоположности. Поэтому в качестве определяющего признака парламентаризма выступают различные симптомы, и если конституционно-законодательное регулирование с помощью каких-либо слов говорит о зависимости правительства от парламента, об «ответственности» или «доверии», то эти слова в различных странах и временах имеют полностью различающийся смысл.
1. В государствах европейского материка в XIX веке речь шла о том, чтобы избранное народное представительство расширило свое политическое влияние в отношении монархического правительства. Парламент пытался распространить свою власть за пределы законодательства на правительство, будь то посредством расширения «формального понятия закона» или посредством контроля правительственной деятельности, но прежде всего через основополагающее влияние на определение политически руководящих личностей. Отсюда возникло представление, что парламентаризм означает господство парламента, то есть народного представительства, над правительством. В таком случае принцип различения властей отменялся бы в пользу парламентского абсолютизма, и требование парламентского правления становилось бы чисто демократическим требованием: зависимость правительства от воли народного представительства; правительство есть лишь простой комитет народного представительства, то есть парламента; парламент есть простой комитет народа.
2. В отношении демократизации понятия идея различения властей опять же ведет к парламентаризму буржуазного правового государства. Эта идея выдвигалась Редслобом (R. Redslob. Die parlamentarische Regierung in ihrer wahren und in ihrer unechten Form, 1918) и имела влияние на авторов Веймарской конституции. Согласно ей сущность подлинного парламентаризма заключается именно в том, что исполнительная власть не есть подчиненный инструмент парламентской воли, но существует равновесие между двумя властями. Равновесие создается различным образом: через правительственное полномочие роспуска [парламента], через возможность назначения всенародного опроса. В любом случае данное понимание затронуло что-то существенное. Ведь парламентская система не есть следствие, не есть применение демократического принципа тождества, а относится к современной буржуазной конституции правового государства в качестве ее подлинной правительственной системы. Она основывается на использовании и смешении различных и даже противоположных политических элементов. Она использует монархические конструкции для усиления исполнительной власти, то есть правительства; она применяет аристократическую идею репрезентативной корпорации, а во многих странах также двухпалатную систему; она использует демократические представления о власти не репрезентированного, а непосредственно голосующего народа принимать решения — прежде всего, чтобы передать непосредственно голосующему народу разрешение конфликта между парламентом и правительством в случае конфликта между ними, в результате чего народ в отношении парламента и правительства предстает как высшая третья сторона и как носитель баланса. Таким образом, данная система только завершает типичное и своеобразное смешение, которое, как показано выше, относится к сущности буржуазного правового государства. Она не является самостоятельной политической формой — ни отдельной государственной формой, ни отдельной формой правления. Однако она является системой применения и смешения различных правительственных и законодательных форм на службе у хрупкого равновесия.
Поэтому я могу следовать за мнением Р. Сменда, согласно которому парламентаризм есть особенная государственная форма лишь в той мере, в какой парламентская система означает характерные для буржуазного правового государства балансирование и релятивирование элементов государственной формы. Парламентская система может проявляться как нечто динамическое и противопоставляться статическому, поскольку она пытается осуществить подобное хрупкое равновесие политических элементов. Однако она не является чем-то динамическим в том смысле, что она в качестве интеграции политического единства содержит особый принцип формы в отличие от других принципов государственной формы. Специфическое заключается в соединении и балансировании различных элементов формы на службе у буржуазных принципов правового государства и интеграции буржуазии в монархическое государство.
Данная система хрупкого равновесия политических форм, в которой одновременно применяются аспекты как тождества, так и репрезентации, как монархические, аристократические, так и демократические структурные элементы, особым образом соответствует политическим тенденциям либеральной буржуазии и буржуазного правового государства. Посредством смешения и балансирования она предохраняет от любого абсолютизма, будь это абсолютизм монархии, демократии или самого парламента, то есть аристократии или олигархии. Здесь заложена ее специфическая взаимосвязь с буржуазным правовым государством, и в этом она также соответствует политической ситуации носителя данной идеи правового государства, либеральной буржуазии. Таким образом, она является собственно политической системой буржуазного правового государства и страдает только тем недостатком, что свойственен этой идее правового государства вообще, а именно тем, что она стремится обойти последнее, неизменное, политическое решение и следствие принципов политической формы. Вполне закономерно, что именно данная система понимается как дальнейшая потребность свободного государства, присоединяющаяся к другим признакам организации правового государства, и такой большой знаток конституционного права, как Эсмен (I, S.243), говорит: «Парламентское правление в Европе является почти единственной формой полной политической свободы и заслуживающей восхищения системой». С точки зрения буржуазной правовой государственности она действительно заслуживает восхищения. Именно лишь взаимное балансирование всех элементов политической формы завершает часть современной конституции, посвященную правовому государству, и — насколько это возможно — защищает ее от следствий и возможностей применения, постоянно угрожающих ей из политической части. Целостность данной политической части упраздняется, и отдельные, сбалансированные и смешанные элементы формы лишаются возможности политического абсолютизма.
3. В соответствии с применением различного рода политических элементов формы парламентской системой могут осуществляться различные виды политического лидерства и руководства (ruling power), определения politique generale или направлений политики. Если возобладает монархический элемент и идея репрезентации политического единства одним человеком, тогда парламентская система может оставить открытой возможность президентской системы, при которой глава государства, шеф исполнительной власти, самостоятельно участвует в политическом руководстве. Если возобладает аристократическая или олигархическая идея, тогда она предстает как парламентская система в более узком смысле, при которой политическим лидерством обладает большинство законодательной корпорации, определяющее направления политики. Но также возможно, что политическим лидерством и руководством обладает вождь данного парламентского большинства, и тогда имеет место премьерская система, в которой опять же находит выражение сильный момент репрезентации. Наконец, мыслимо, что политическим лидерством и руководством обладает не отдельный партийный вождь и премьер-министр, а коллегия министров, которая в подобном случае обычно есть коалиционное министерство, состоящее из различных партий; это следует именовать здесь системой кабинета. Данные четыре подсистемы парламентской системы выйдут на передний план в последующем историческом рассмотрении. Они взаимно не исключают друг друга, а образуют эластичную целостную систему. Однако их различение необходимо для понимания парламентаризма в целом, но прежде всего также для крайне сложного и малопонятного регулирования Веймарской конституции.
II. Идейные основания парламентской системы.
Как особенности конституционно-законодательного регулирования в частности, так и уникальное, историческое и систематическое соединение буржуазного правового государства и парламентской системы могут быть поняты лишь из идейного основания и оправдания данной системы.
1. Историческое положение. В государствах европейского материка, особенно во Франции и Германии, либеральные и демократические партии в борьбе против монархического правительства требовали и реализовывали в качестве программы парламентаризацию правительства. В Англии парламентское правление кабинета возникло постепенными переходами, без планомерной осознанности, на основе различного рода прецедентных случаев, через отношение парламента к династии, призванной им на трон. Во Франции и Германии было невозможно отказаться от осознанной цели. Здесь монархическое правительство еще в XIX веке обладало самостоятельной властью, основанной на армии и чиновничестве, и оно было вынуждено ограничить и в конце концов отказаться от своего господства в результате революции буржуазии. Вследствие этого здесь также должны были прийти к принципиальной программе и политической теории парламентской системы. Так называемый парламентаризм был здесь не просто практикой и навыком, а учением и идеей. Таким образом, в равной мере как из различности национального характера, так и из различности политического положения следует, что английский парламентаризм хотя и мог быть практическим образцом, однако идейное оправдание следует искать у представителей французской и немецкой либеральной буржуазии. Лишь позднее, в XX веке, когда о подлинной борьбе забудут, в Германии о парламентаризме можно будет сказать, что речь идет о практических «правилах игры» (Макс Вебер). Для французской или немецкой буржуазии в период с 1815 по 1870 год важным было нечто другое, нежели правила игры и сходные осознанно релятивистские методы. Эта буржуазия всерьез восприняла парламентаризм как политическую систему и дала ей идейное обоснование, без которого система непонятна ни как целое, ни в своих отдельных учреждениях и нормированиях.
Впрочем, ссылка на английский образец уже из-за своей простоты оставалась распространенным и популярным средством доказательства и заменяла и тогда, и сегодня у многих политиков и теоретиков мышление и политическую теорию. Но, несмотря на подобный английский образец, пришли к осознанной системе, поскольку именно политическое и духовно-историческое положение на европейском материке было совершенно иным, нежели на английском острове. Самостоятельное систематическое обоснование развивается как в Германии, так и во Франции, причем в период с 1815 по 1848 год. Этот отрезок времени должен рассматриваться как классическая стадия парламентской идеи. У представителей французской буржуазии идея выдвигается сильнее и принципиальнее, чем в Германии, что и так объяснимо различными внутриполитическими ситуациями в обеих странах. Во Франции имущая и образованная буржуазия — после опыта революционного и наполеоновского времени — в период с 1815 по 1830 год была вынуждена вести борьбу против монархического принципа и против реставрации старых идей и учреждений. Здесь она была вынуждена осознать свое политическое положение. В период с 1830 по 1848 год во Франции в буржуазном королевстве Луи Филиппа и в Бельгии благодаря конституции 1831 года далее реализовалась политическая система, которая многими, включая такого компетентного ученого, как Лоренц фон Штейн, считалась подлинным идеальным типом буржуазного государства. Это система, в которой в идеале политической умеренности и некой juste-milieu отражалось уникальное промежуточное положение либеральной буржуазии — между побежденной монархией и надвигающейся радикальной, частично уже пролетарской демократией. И даже те либералы, что имели иные конституционные идеалы, нежели французское буржуазное королевство или бельгийская конституция 1831 года, например Рудольф Гнейст со своими взглядами на самоуправление и правовое государство, все же всегда исходили из того, что лишь умеренные политические партии могут рассматриваться в качестве носителей подлинного парламентаризма. Поэтому Гнейст видит ценность самоуправления именно в том, что оно приводит к подобной умеренности (Englische Verfassungsgeschichte, S. 672).
Часто упоминаемое противоречие либерализма и демократии проявляется здесь в своем основополагающем значении в качестве противоречия принципов буржуазного правового государства со следствиями принципа политической формы. Либеральная буржуазия стояла между абсолютной монархией и надвигающейся пролетарской демократией. Все наблюдатели буржуазного либерализма, судили ли они с объективной точки зрения как научные наблюдатели или же консервативно или социалистически-радикально как политики, подметили данное промежуточное положение и превратили в основание своих конструкций. Критический 1848 год сделал положение очень заметным: в отношении политических притязаний сильной монархии буржуазия выдвигала демократические требования — права парламента, то есть народного представительства. В отношении пролетарской революции она искала защиты у сильного монархического правительства, чтобы спасти буржуазную свободу и частную собственность. В отношении монархии и аристократии она ссылалась на принципы свободы и равенства, а в отношении мелкобуржуазной или пролетарской массовой демократии — на священность частной собственности и понятие закона правового государства.
Лоренц фон Штейн говорит в вышедшем в 1848 году приложении к работе «Социализм и коммунизм сегодняшней Франции» (Socialismus und Communismus des heutigen Frankreichs, Leipzig und Wien, 1848, S. 36): буржуазия постепенно раздражается в отношении принципа революции. «Но только не следует заблуждаться. Это раздражение вполне негативно. Она не желает ничего определенного — ни королевской власти, ни диктатуры, ни гражданского правления, — она желает только избежать неопределенности положения. Королевская власть для нее есть ядро новой революции — ее она не хочет. Диктатура есть несвобода — ее она не хочет. Гражданское правление или бессильно, или является аристократией — ее она не хочет». Карл Маркс в серии статей «Классовая борьба во Франции с 1848 по 1850 г.» (в «Новой Рейнской газете») и в статье «18 брюмера Луи Бонапарта» (1852) описал внутриполитические и социальные отношения во Франции и высмеял буржуазные партии, которые сами произнесли себе приговор, «отказываясь от единственно возможной формы своей объединенной власти, от самой могучей и самой полной формы своего классового господства — от конституционной республики — и бросаясь назад, к низшей, неполной, более слабой форме — к монархии». Ф. Ю. Шталь в своих лекциях о партиях в церкви и государстве (прочитанных в 1850–1857 годах, опубликованных в 1863 году) говорит о либеральной партии: «Как только доходит до того, чтобы позитивно осуществить идею народного суверенитета, призвать к господству весь народ в равной мере, а также внутри народа не подавлять один класс авторитетом другого, так она избавляется от этой идеи, она призывает к господству только среднее сословие, имущих, образованных, то есть только саму себя. Точно так же либеральная партия утверждает идею равенства в отношении дворянства, в отношении всех сословий как таковых, поскольку она согласно базису революции не может придать никакого органического членения. Но как только доходит до позитивного осуществления равенства, как только класс неимущих должен получить равные с ней права, так она отбрасывает эту идею и проводит политико-правовые различия в пользу состоятельных. Она хочет ценза для репрезентации, залогов для прессы, пускает лишь модных в салон, не относится к бедным уважительно и вежливо, как к богатым. Это полуосуществление принципов революции характеризует партийное положение либералов». Общие систематические выводы о положении либеральной буржуазии встречаются у Штейна в описании реставрации и Июльской революции (Der Begriff der Gesellschaft, Ausgabe von Gottfried Salomon, Bd. I, S. 498). Штейн пытается объяснить противоречия данной системы всеобщей противоречивостью всего живого и в конечном счете все же считает гармонию возможной. Его образ показывает противоречия и балансирования столь ясно, что здесь следует процитировать развернуто: «В частности, если государственно-гражданский конституционный принцип признает личную государственную власть (короля), то он придает данной государственной власти сущность личностного, самостоятельную волю и самостоятельное действие. Если же он, напротив, превращает короля в простого владельца исполнительной власти и делает каждый акт зависимым от одобрения его министерства, тогда он вновь лишает его данного самостоятельного личностного элемента. Если он требует от королевской власти или от самостоятельной государственной власти в какой-либо форме, чтобы она, находясь над партиями общества, руководила их борьбой и не допускала ее переизбытка, тогда он ставит ее над народным представительством в качестве независимого от него элемента сообщества в соответствии с ее понятием и ее высокой миссией. Если он, напротив, законодательно определит, что король должен только исполнять волю большинства, тогда он превращает его в инструмент тех элементов общества, которые смогли завоевать это большинство. Если он выдвигает королевскую власть как абсолютно неприкосновенное и как источник всех государственных властей, тогда он лишает народное представительство права наказывать за злоупотребления властью, какие только существуют, поскольку ее неприкосновенность превращает нарушение права в ненарушение. Если король присягает конституции и признает ее как право народа, он противопоставляет неприкосновенности короны вторую неприкосновенность конституции — право, которое является неприкосновенным, и все же его нарушение не должно преследоваться как нарушение права в отношении того, кто его осуществит. Поэтому этот краеугольный камень конституционного уложения действительно есть (чтобы не сказать абсолютное противоречие) все же абсолютно неразрешимая идея. Ни один человеческий разум не является достаточно острым, чтобы понятийно разрешить данное противоречие и юридически провести границу, которая уже не содержала бы никакого противоречия слева и справа».
2. Промежуточное положение либеральной буржуазии основано на двух различных предпосылках — на образовании и собственности. Обе вместе делают возможной и поддерживают парламентскую систему. Если исторически они уже не совпадают и расходятся друг с другом, исчезает искусная конструкция хрупкого равновесия и смешения политических форм. Любое из двух качеств приводит с конституционно-теоретической точки зрения к различным последствиям; оба находят выражение в буржуазной конституции правового государства.
А. Образование — это личное качество и потому может применяться в системе репрезентации. Буржуазный парламент XIX века по своей идее есть собрание образованных людей, репрезентирующих образование и разум, причем образование и разум всей нации. Понятие нации также есть понятие образования. Только образованный народ в смысле таких качеств, как человеческая воля и человеческое самосознание, является нацией. Парламент есть всеобщая национальная репрезентация — точное выражение, которое имел в виду в своем прощальном письме от 24 февраля 1809 года барон фон Штейн. Сторонники буржуазного правового государства и прав парламента до второй половины XIX века еще ясно понимали значение этого свойства. «Важнейшей необходимостью для всех репрезентантов является образование духа, поскольку лишь образованный муж способен тщательно различать между своими личными интересами и интересом целого и подчинить одно второму».
Об этом см.: Bluntschli, Das Volk und der Souver?n, 1831, S. 62. Далее о господстве «образованных средних классов» см.: Allgemeines Staatsrecht, I, S. 432. Гегель в сочинении «Отчеты сословного собрания королевства Вюртемберг» (Abhandlungen zur Politik und Rechtsphilosophie, Augabe von Lasson, S. 219): «Именно потому, что народ часто не знает, чего он действительно хочет, в качестве народных представителей и не привлекают первых попавшихся людей, а пытаются найти самых разумных и умудренных опытом, которые обязаны знать, какова подлинная действительная воля народа, то есть понимать, что для него будет благом». Г. Вайтц говорит, что избирательный ценз может «быть средством, чтобы выявить внешнее положение как условие независимости и образования. Но всегда следует затрагивать среднее сословие, а не только богатых». Согласно Гизо, который видит в буржуазных classes moyennes истинных носителей политической жизни, парламент собирает воедино в одном месте распыленные в народе частицы разума и тем самым выражает их в общественности. Весь политический пафос Гизо, этого типичного представителя буржуазного либерализма, заключается в вере в парламент как репрезентацию разума (на этом же основана его работа Histoire des origins du gouvernement representatif en Europe, 1851). Очень решителен и Ренан в U?venir de la Science: «Мнение большинства не имеет права навязывать себя, если это мнение не репрезентирует разум и наиболее просвещенное мнение». Вера в рациональную справедливость и нормативность также содержит в себе веру в образование.
Б. Имущество не есть качество, которое можно репрезентировать. Напротив, представляют интересы имущих. Избирательный ценз обеспечивает то, что это представительство интересов окажется действительным. Но тем самым парламент, наряду с качеством национальной репрезентации, приобретает характер комитета интересантов. Естественно, в этом качестве он не является независимым, а привязан к воле интересантов. Парламент как носитель права одобрения налогов и бюджета действует как представительство интересов, а не как национальная репрезентация.
Имущая буржуазия ссылается на справедливость принципа «кто платит налоги, тот и должен их одобрять и контролировать расходование». Отсюда, пока господствуют буржуазные воззрения о частной и индивидуальной собственности, должно вытекать цензовое избирательное право, при котором размер ценза может быть в конкретном случае различным. Однако при нем чем-то справедливым и само собой разумеющимся кажется то, что в парламенте могут быть представлены только те, кто платит налоги и пошлины, а не наоборот: кто не представлен в парламенте, тот и не должен платить никаких налогов и пошлин. Принцип, на который ссылались английские колонии в Америке при объявлении своей независимости и который в качестве аксиомы рассматривал такой либерал, как Берк, гласит: «Никаких пошлин без представительства» (причем в не различающем английском выражении представительство обозначается как репрезентация: no taxation without representation). Именно если некая корпорация уже не репрезентирует, а представляет интересы, тогда непредставленные интересы должны проявиться определенным образом — легально или нелегально; они должны или учитываться, или подавляться. Тем самым следствие демократического принципа стало непреодолимым и в течение XIX века как минимум применительно к нижней палате было расширено всеобщее избирательное право и устранен избирательный ценз. Отныне парламент перестает быть репрезентацией определенного образования. Частично он становится комитетом интересантов, частично — средством выражения общественного мнения и тем самым попадает в функциональную зависимость от своих избирателей. Он становится тем, что говорят об английском парламенте последних десятилетий: простой регистрирующей машиной между электоратом и правительством кабинета.
В. В той мере, в какой буржуазия вела политическую борьбу только лишь под углом зрения своего экономического интереса, а вера в репрезентативный характер исчезала, она могла также довольствоваться утверждением политического влияния, в котором нуждалась, при помощи своей экономической власти, а в остальном — договариваться с самыми различными правительствами: с бонапартизмом, конституционной монархией германского стиля и демократической республикой, лишь бы не было угрозы частной собственности и влиянию экономических интересов на состав народного представительства. Этим объясняется то странное явление, что с 1848 года систематическое идейное обоснование парламентской системы уже не приводится и что сегодня оно выглядит как нечто устаревшее и обывательское — Рихард Тома говорит даже «заплесневелое». После 1848 года аргументация во Франции становится частично шаблонно-конвенциональной, частично — скептически-разочарованной. В Германии мысль значительных либеральных теоретиков направлена на то, чтобы парламентаризм включил общество в государство (впрочем, по Гнейсту — лишь на основании правильного самоуправления: Englische Verfassungsgeschichte, S. 673) и осуществил переработку общественных противоречий в целостном сознании. Это уже выражение мысли, которая привела Р. Сменда к рассмотрению парламентаризма в специальном смысле в качестве государственной формы интеграции. Тем не менее, когда Гнейст требует привлечения общества (например, см.: Der Rechtsstaat, S. 153), он все еще говорит об образованных и имущих классах, а применительно к деятельности на общественных началах, которая для него есть основание и предпосылка подобного привлечения, собственно рассматриваются лишь буржуазное образование и буржуазное обладание имуществом. Таким образом, если парламент действительно в специфическом смысле интегрирует политическое единство всего народа, то он делает это при соблюдении предпосылок и на основании подобных буржуазных понятий имущества и образования. Сомнительно, чтобы подобная интегрирующая система вообще подходила для государства с массами промышленных рабочих.
Иная, более политическая аргументация, использованная в Германии применительно к парламентаризму после 1848 года, в особенности высказывалась Р. фон Молем. Он исходит из дуализма, который в конституционной монархии Германии существует между народным представительством и правительством, не может быть продолжительным и должен разрешиться, поскольку постоянно приводит к конфликтам. Хотя дуализм мог быть устранен и в пользу господства монархического правительства, однако, согласно Молю, это было бы возможно лишь путем коррупции. Потому для него остается только другая возможность, а именно парламентское правительство (Das Repr?sentativsystem, seine M?ngel und die Heilmittel, написанные в 1850 году политические письма, опубликованные в: Staatsrecht, V?lkerrecht und Politik, T?bingen, 1860, S. 347ff, особенно S. 395). Исходный пункт данного хода мысли вполне верен; дуализм приводил к конфликтам, и конфликты должны были разрешаться. Однако их разрешение вышло иным, не таким простым и теоретическим, как это себе представлял Моль. Выдающиеся успехи Бисмарка разрешили вопрос против парламентского правительства и в пользу монархии, они еще на полвека сохранили конституционную монархию германского стиля. С 1866 года вследствие этого в Германии уже нет никакой сильной парламентской идеологии. Королевское правительство в борьбе против парламента осуществило национальное объединение. По сравнению с этим политическим достижением не могла пробиться идея, что парламент является национальной репрезентацией в большей мере, нежели король. Либеральные и демократические партии все еще требовали парламентского правительства, однако их требованиям недоставало силы, выражающейся в замкнутой и убедительной мыслительной системе. У поздних немецких либералов, которых без различия также именуют демократами, — Фридриха Науманна, Макса Вебера и Гуго Прейса — частично основополагающей является мысль, что новый общественный класс, пролетариат, должен быть включен в государство. Далее здесь специфически либерально-буржуазный метод интеграции, парламент, переносится на новый класс, без осознания идейной структуры парламента, сущностно определяемой такими свойствами, как образование и обладание имуществом. Но, с другой стороны, у данных демократов частично действенным является политическое понимание того, что необходимы новые формы национальной репрезентации, идея, которую восприняли как проблему «отбора вождя». Чаще всего указывали на английский образец и требование парламентского правительства обосновывали тем, что согласно полученному в Англии опыту парламент образует политическое единство. Специфически либеральные и буржуазно-правовые идеи и убеждения тем самым отбрасывались, а их место занимало соединение демократии и социальной реформы. Этим уже невозможно объяснить своеобразие парламентской системы. Ведь парламент сразу же перестает быть репрезентантом политического единства. Он становится представителем интересов и настроений масс избирателей, и идея отбора политического руководства не оправдывает никакого парламента с несколькими сотнями партийных функционеров, а ведет к поиску политического лидерства и руководства, поддержанного непосредственно массами. Если удастся найти подобное руководство, тогда будет создана новая мощная репрезентация. Однако тогда это будет репрезентацией против парламента, с традиционным притязанием которого на роль репрезентации тем самым было бы покончено.
3. Парламент буржуазного правового государства по своей идее есть место, где происходит общественная дискуссия политических мнений. Большинство и меньшинство, правительственная партия и оппозиция ищут посредством приведения аргументов и контраргументов правильное решение. Пока парламент репрезентирует национальное единство и разум и в нем объединяется весь интеллект народа, может возникнуть подлинная дискуссия, то есть в публичном диалоге может возникнуть подлинная всеобщая воля народа как volonte generale. Сам народ не может дискутировать (согласно Монтескье, это большой недостаток демократии), он может лишь аккламировать, выбирать и говорить «да» или «нет» на поставленные ему вопросы. Исполнительная власть также не должна дискутировать, она должна действовать, исполнять законы или принимать меры, обусловленные положением дел. Она не может выдвигать разумные, общие нормы, охваченные идеей справедливости, — никакого закона в смысле правового государства. Доминирование буржуазного парламента в центре между народом, то есть методами непосредственной демократии, и правительством, то есть опирающейся на военных и чиновничество государственной властью, покоится на том, что он есть место разумной дискуссии. Монархический абсолютизм есть простая власть и приказ, произвол и деспотизм; непосредственная демократия есть господство ведомой страстями и интересами массы — она есть, как говорит либерал Берк и с живейшим одобрением цитирует либерал Блунчли (Allgem. Staatsrecht, I, S. 315), «самая бесстыдная вещь на свете». Между обоими и над обоими в качестве истинной середины находится парламент, находящий в общественной дискуссии разумную истину и справедливую норму. Дискуссия есть гуманное, мирное, прогрессивное, противоположное любому виду диктатуры и насилия. То, что путем рациональной дискуссии можно мирно и справедливо разрешить все мыслимые противоречия и конфликты, что обо всем можно говорить и обсуждать друг с другом, является мировоззренческим основанием этого либерального парламентаризма.
Потому парламентаризм по праву именуется government by discussion. См.: Карл Шмитт. Духовно-историческое положение парламентаризма. Далее — Карл Маркс, 18 брюмера Луи Бонапарта : «Как может парламентарный режим, живущий прениями, запретить прения? Всякий интерес, всякое общественное мероприятие превращается здесь в общую идею и трактуется как идея». Об отличии подлинной, рациональной, образованной дискуссии от делового обсуждения и представительства интересов см.: Карл Шмитт. Указ. соч.
III. Следствия, вытекающие из базовой идеи парламентской системы.
1. Парламент репрезентирует всю нацию как таковую и в этом качестве в публичной дискуссии и публичным решением издает законы, то есть разумные, справедливые, общие нормы, которые определяют и регулируют всю государственную жизнь.
A. Публичность обсуждения есть ядро всей системы. Она гарантируется посредством конституционно-законодательных определений. Ст. 29 ИК: «Рейхстаг заседает публично». Все заседания, поскольку они публичны, печатаются и публикуются. «Достоверные отчеты об обсуждении в открытых заседаниях свободны от всякой ответственности» (ст. 30 ИК).
Б. Защита депутатов от уголовного преследования и от ограничений личной свободы (ст. 37 ИК) есть право парламента как целого, а не отдельного депутата. Эта привилегия также есть лишь отдельное следствие репрезентативного характера парламента. Исторические поводы для этого особого положения (произвольные аресты депутатов по приказу монархов) сами по себе больше не являются достаточным объяснением столь удивительной привилегии.
B. Комитеты парламента внешне служат лишь для технической подготовки. Более того, они не должны иметь никакого значения и противоречат сущности парламента как собрания, принимающего решения на основании публичной дискуссии.
Блунчли (Bluntschli. Allg. Staatsrecht, I, S. 488) среди отличий средневекового сословного принципа в отношении современного репрезентативного принципа приводит особенно такое: сословия образовывали постоянные комитеты. «Современное государство, как правило, признает лишь собрание самого репрезентативного корпуса; лишь публичное общее собрание может репрезентировать народ».
Г. Перенос законодательного полномочия парламента на комитеты или на правительство, делегирование и передача полномочия издавать законы являются недопустимыми и немыслимыми при верном осознании значения публичной дискуссии.
Блунчли говорит в своем только что упомянутом перечислении отличий сословного принципа от современного репрезентативного принципа (Ebd., S. 485): личное замещение при сословном представительстве возможно, а замещение в палатах [парламента], напротив, возможно, если только оно установлено «целым». Отдельный депутат не может быть замещен; палата как целое не может делегировать свои полномочия, поскольку она есть репрезентант, а не функционер, поскольку она выступает в качестве площадки для общественной дискуссии, а не принимает меры просто как действующее и управляющее делами бюро. Для осуществления мер вспомогательные органы были бы, разумеется, необходимы и допустимы. Однако противоречие закона в смысле государственного права и меры проявляется здесь в своем основополагающем значении.
2. Отдельный депутат также обладает репрезентативным характером.
А. Он независим от своих избирателей и не связан поручениями и указаниями (ст. 21).
Б. Он имеет полную неприкосновенность за все высказывания, сделанные при осуществлении своей профессии (ст. 36 ИК).
Этой неприкосновенностью он обладает не как народный трибун, получающий иммунитет по политическим мотивам. Скорее, здесь также действует представление о депутате как о стоящем над противоречащими интересами, независимом и альтруистическом, образованном человеке, который нуждается и заслуживает данный иммунитет для ведения свободной дискуссии. Гарантия его свободы слова предполагает, что он действительно говорит свободно, а именно на основе собственной позиции, независимо от приказов и указаний и каких-либо влияний, угрожающих его свободе. Проинструктированный делегат или оплачиваемый представитель интересов не заслуживает подобной свободы слова; для его защиты достаточно того, что в его пользу также действует всеобщий учет уголовным правом отстаивания справедливых интересов (§ 193 StrGB).
В. Депутат не может быть замещен в осуществлении своего мандата, тогда как в случае представителя интересов непонятно, почему он не может быть отозван или заменен в любой момент своим поручителем или почему он не может использовать каких-либо вспомогательных лиц и младших представителей.
Г. Лицо, во всем своем жизненном положении зависимое или подчиненное определенной организации, не может становиться депутатом. В этом — наряду с разделением властей или федеративной организацией — заключается причина определенных несовместимостей, имеющихся в государственном праве многих государств, особенно для чиновников и духовных лиц. Следующая причина подобных несовместимостей заключается в том, что парламент должен быть носителем всей политической жизни, то есть депутат сущностно является политиком, тогда как чиновник должен быть нейтральным с точки зрения партийной политики. Веймарская конституция прямо признает это в ст. 130, однако одновременно способствует в ст. 39 (отпуск для депутатов, являющихся чиновниками) депутатам, являющимся чиновниками.
Д. Депутат не может принимать плату за осуществление своего мандата ни от своих избирателей, ни от государства, то есть он должен осуществлять свою должность на общественных началах и получать лишь компенсацию своих расходов. Данное требование соответствует идеалу, созданному буржуазным либерализмом как относительно депутата, так и деятельности на общественных началах.
Блунчли приводит в упомянутом выше обзоре различия сословного и репрезентативного принципа (S.486): депутаты сословий были ответственны перед своими нанимателями и также от них получали содержание; депутат ответственен только перед государством и получает необходимое содержание из государственной кассы. Ст. 32 старой имперской конституции определяла: «Члены рейхстага как таковые не могут получать никакой оплаты или компенсации». Согласно господствующему в практике и теории толкованию (Моль, Лабанд, Цорн, а после второго издания своего «Комментария» также М. Зайдель), запрет распространялся на оплату и компенсации как из общественных, так и из частных средств. Это определение было изменено имперским законом от 21 мая 1901 года, § 1 (RGBl. S. 467): «Члены рейхстага как таковые не могут получать никакой оплаты. Они получают компенсации в установленном законом размере». Бесплатный проезд по железной дороге депутаты рейхстага получили с 1873 года (при обсуждении дополнительного требования правительства, необходимого для компенсации частным железным дорогам, — закон от 18 февраля 1874 года (RGBl. S. 15) — депутат Зоннеманн объявил одобрение антиконституционным!). Веймарская конституция определяет в ст. 40: «Члены рейхстага получают право свободного проезда на всех германских железных дорогах, а также компенсацию в установленном законом размере». Во Франции компенсация депутату из государственной кассы была введена уже во время Великой революции (ст. 68 конституции III года, 1795). Напротив, с 1817 по 1848 год (в классическую эпоху конституционализма) считалось антиконституционным, что депутат получает компенсацию за свою деятельность. С 1875 года депутаты и сенаторы получают стабильную годовую сумму в качестве компенсации. Английские депутаты до 1911 года не получали никакого содержания; английские суды даже рассматривали в качестве недопустимой оплату представителей лейбористской партии из профсоюзных касс. Лишь с 1911 года депутаты получали стабильную сумму (400 фунтов в год) из государственной казны. То, что члены парламента сами себе устанавливают стабильные доходы посредством закона, может гарантировать их независимость в отношении нанимателей. Однако если в практической действительности тем не менее сохраняется зависимость от организаций интересантов, то есть депутат остается нанятым представителем интересов и даже представителем объединений экономических интересов, и в парламенте появляются юрисконсульты и секретари, тогда возникает такая ситуация, что еще и само государство оплачивает интересантам отстаивание их собственных экономических интересов и, кроме того, одаривает их адвокатов и агентов привилегией бесплатного проезда по всем железным дорогам.
3. Исчезновение идейных предпосылок парламентаризма в сегодняшней демократии.
А. Дискуссия исчезает. Сегодня в большинстве государств (заслуживающим упоминания исключением во многих случаях может быть французская палата депутатов) парламент больше не является местом взаимного рационального убеждения, где существует возможность того, что одна часть депутатов убеждает другую часть посредством аргументов, и результатом дебатов является решение публичного полного собрания. Скорее, устойчивые партийные организации образуют постоянно присутствующее представительство определенных осколков масс избирателей. Точка зрения отдельного депутата определяется партийной принадлежностью, фракционная дисциплина относится к практике сегодняшнего парламентаризма, а отдельные аутсайдеры не имеют никакого значения. Фракции противостоят друг другу с точно рассчитанной по числу их мандатов силой; публичная парламентская дискуссия уже ничего не может изменить в их соответствующей интересам и классово-обусловленной позиции. Обсуждения в комитетах парламента или вне парламента на так называемых межфракционных совещаниях суть не дискуссии, а деловые расчеты и переговоры; устное обсуждение служит здесь цели взаимного подсчета властных группировок и интересов. Привилегия свободы слова лишается тем самым своих предпосылок.
Б. Публичность исчезает. Публичное собрание всех членов больше не является местом, где на основании публичной дискуссии принимается решение. Парламент становится своего рода ведомством, которое принимает решения на тайном совещании и обнародует результат принятого решения на публичном заседании в форме голосования. Голосованию предшествуют — согласно пришедшей из других времен практике— речи различных партий. Более узкие комитеты, в которых фактически принимается решение, даже не всегда являются комитетами самого парламента, а встречами партийных вождей, доверительными межфракционными обсуждениями, обсуждениями с нанимателями партий, объединениями интересов и т. д.
В. Репрезентативный характер парламента и депутата исчезает. Вследствие этого парламент больше не является местом принятия политического решения. Сущностные решения принимаются вне парламента. Парламент при этом функционирует в качестве бюро по техническому переключению на государственный аппарат ведомств.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.