7. 1. Государственное управленческое решение – система-результат государственного управления

7. 1. Государственное управленческое решение – система-результат государственного управления

? Государственные органы принимают, как известно, управленческие решения с целью преобразования и развития сложных и крупномасштабных объектов различной природы. Так, на уровне центральных и местных органов государственного управления создаются программы и проекты, принимаются решения по развитию экономических, социальных, экологических и других больших и сложных систем. В то же время и собственно государственные органы как субъекты управления представляют собой сложные и крупномасштабные системы. Далее, как известно из общей теории управления, необходимость оценки эффективности управленческих решений в таких системах приводит к проблеме построения большой и сложной системы критериев оценки эффективности, упорядоченности и надежности управления.

Другими словами, для принятия эффективных государственных управленческих решений в современных условиях необходимо учитывать такой фактор, как системность объектов, субъектов и критериев управления. Для учета такого фактора необходимо использование принципа системности в одной из конструктивных форм, знание законов системности и развития систем, принципов развития систем применительно к системе выработки и реализации государственных управленческих решений. Необходима соответствующая трактовка, а во многих случаях и специальная разработка общих принципов развития систем, классификации систем и разработка методов их моделирования, а также разработка многих других аспектов системности применительно к теории и практике формирования, принятия и реализации государственных управленческих решений.

Государственному служащему как лицу, принимающему решения (государственное лицо, принимающее решения, далее – ГЛПР), необходим научно обоснованный системный механизм производства и реализации государственных управленческих решений.

В развитии системных исследований выделяются, как правило [15], четыре этапа:

– предшествующий. На этом этапе (до середины – конца 30-х годов ХХ века) понятия, отражающие системный характер объекта исследования, использовались во многих научных исследованиях. Тектология А.А. Богданова [3], не получившая в то время признания, непосредственно во времени предшествовала общей теории систем. Как предшествовавшие системологии принято отмечать труды А.М. Бутлерова по теории химического строения, Д.И. Менделеева по систематизации элементов, Н.А. Белова в области кристаллографии, физиолога Е.С. Федорова, эколога А. Тэнсли (термин «экосистема», 1930 г.);

– появление идеи общей теории систем. С концепцией “общей теории систем” выступил в конце 30-х – начале 40-х годов ХХ века биолог Л. фон Берталанфи и ряд других ученых. По своей сути системными являются учение В.И. Вернадского о ноосфере, теория А.Л. Чижевского о единстве пульса земной и космической жизни, тезис «мысль – фактор эволюции космоса», развитый в работах К.Э. Циолковского, вывод А.И. Опарина о том, что в возникновении жизни на Земле «не части определили собой организацию целого, а целое в своем развитии создало «целесообразность» строения частей»;

– развитие кибернетики и теории информации (1950-е годы). Становлению и развитию системных исследований и системного подхода способствовала и способствует кибернетика (Н. Винер), создание современной теории информации, работы в области проектирования вычислительных систем и автоматизированных систем управления;

– развитие системных исследований, общей теории систем и системного подхода. Начиная с 60-х годов ХХ века, происходит активное формирование различных направлений системных исследований, общей теории систем, системного подхода, системного анализа, исследования операций, кибернетического моделирования систем, теории систем информатики, системотехники, теории графов, теории игр; начинается активное изучение и использование тектологии А.А. Богданова.

В целом, общепризнанно, что системный подход не представляет собой четко определенного набора методов, трактуется как способ мышления по отношению к организации и управлению и имеет выраженную направленность на поддержку исследовательской деятельности. В области системных исследований сложился ряд направлений, направленных на создание системных методологий и подходов, применимых не только для исследований, но и для практики производства, проектирования, управления, обучения и других видов деятельности, и приводящих к созданию системных методов, объединяющих возможности системологии и других областей знания.

? Структура формирования, принятия и реализации государственных управленческих решений. Как известно из повседневной практики государственного управления, для осуществления процесса формирования, принятия и реализации решений ГЛПР формирует определенную команду специалистов из числа государственных служащих и неправительственных экспертов и управляет процессами формирования, принятия и реализации государственных решений. ГЛПР и специалисты совместно работают над созданием определенного государственного управленческого решения. Это может быть, например, решение о необходимости разработки определенной государственной программы и о необходимости формирования соответствующей команды для этой цели. Далее это может быть решение о необходимости согласования вариантов разрабатываемой программы с другими государственными органами. На основе результатов согласования необходимо управленческое решение о принятии и утверждении определенного варианта разработанной программы как наилучшего в данных условиях для развития общественного производства. Затем, это могут быть решения по внесению изменений в выбранную и утвержденную программу, связанные с ходом реализации программы и направленные на ее оптимальную практическую эффективность.

Во всех этих случаях существуют два основных варианта решений: профессиональное решение команды специалистов, формирующих и согласовывающих варианты программы, представляющих затем эти варианты ГЛПР, а также управленческое решение ГЛПР по выбору единственного варианта программы для ее принятия (согласования, утверждения) и реализации. Важной частью всей совокупности принимаемых решений являются решения, принимаемые командой специалистов и ГЛПР в процессе согласования разрабатываемой программы с заинтересованными государственными органами и их подразделениями. В свою очередь, эффективность согласования разрабатываемых программ и проектов зависит как от принятых технологий формирования программы, так и от тех технологий согласования решений (технологий управленческих коммуникаций), которые используют ГЛПР и команда специалистов. Необходимо, чтобы сообщество «ГЛПР и команда специалистов» осуществляло такие технологии управленческих коммуникаций, которые позволяли бы «вовлекать в свою систему» других ГЛПР и другие команды специалистов, с которыми следует согласовывать свои решения. Для этого нужно владеть системными технологиями речевой коммуникации, дебатных технологий, психотехнологиями командного (системного, в команде как в системе) общения, технологиями формирования привлекательного имиджа предлагаемых вариантов управленческих решений, многими другими системными технологиями управленческих коммуникаций.

Из изложенного можно заключить, что в системе формирования, принятия и реализации государственного управленческого решения содержатся три основные подсистемы:

а) подсистема государственного управления процессами формирования, принятия и реализации государственного управленческого решения. В нее входят ГЛПР и его аппарат;

б) подсистема формирования, принятия и реализации государственного управленческого решения. В нее входят ГЛПР и команда специалистов;

в) подсистема государственных управленческих коммуникаций. В нее входят ГЛПР, команда специалистов и другие ГЛПР и команды специалистов, с которыми необходимо согласовывать данный проект государственного управленческого решения.

Отсюда следует одно из основных требований к системе формирования, принятия и реализации государственного управленческого решения – принципы, правила и модели системной философии деятельности должны быть применены как к системе формирования, принятия и реализации государственных управленческих решений в целом, так и к каждой из ее подсистем.

? Общая модель системы формирования, принятия и реализации государственного управленческого решения. Вопросы, связанные с общей моделью системы для данного случая, рассмотрим на примере инновационной деятельности. Если проанализировать современные представления об инновациях и об инновационной политике, то, как уже отмечалось в разделе 3.8, можно придти к выводу, что инновация — конечный результат инновационной деятельности в виде знания, товара, услуги (работы), используемый в определенном производстве и оказывающий положительное влияние на тенденции развития общественного производства. Это могут быть образовательное, научное, промышленное, энергетическое, сельскохозяйственное и иные производства. Сырьем для производства инноваций являются, как уже отмечалось в разделе 3.8, объекты интеллектуальной собственности (ИНСО).

Для формирования и осуществления инновационной деятельности нужна система государственных управленческих решений. Действия ГЛПР в данном случае направлены на государственное управление созданием инноваций, необходимых для формирования тенденций развития общественного производства.

Для реализации государственной инновационной политики необходимы инновационные проекты в виде комплекса документов, направленные на создание определенной инновации для определенного производства. Комплекс инновационных проектов и систем управления подобными проектами, направленных на создание комплекса взаимосвязанных инноваций в определенной сфере, регионе или отрасли общественного производства, должен быть объединен в соответствующую инновационную программу. В свою очередь, такие программы должны быть объединены в рамках инновационной политики государства, придающей целостность процессам создания и использования инноваций и включающей в себя вопросы управления этими проектами и программами.

Следовательно, в процессе формирования, принятия и реализации государственных управленческих решений по управлению инновационной деятельностью ГЛПР должен учитывать особенности ряда объектов управления, таких, как ИНСО, инновационные проекты, системы управления инновационными проектами, а также производств, ориентированных на использование данных инноваций. Все эти объекты различны по природе, имеют различные жизненные циклы, имеют также и свои особенности, как объекты государственного управления. Необходимо связать все эти сложные объекты в единое целое и вычленить конкретную проблему, требующую решения от ГЛПР. Одна из возможностей совершенствования деятельности ГЛПР – это применение некоторой общей системной модели для описания всех этих объектов и ГЛПР в едином формате.

Например, в случае принятия ГЛПР решения о поддержке внедрения в производство определенной инновации в виде машины, предназначенной для использования в сельскохозяйственном производстве, необходимо принять решения о соответствующей технологии производства, составе трудового потенциала и рынке сельхозпотребителей. И здесь важно найти системную модель, устанавливающую взаимно однозначное соответствие между конструкцией сельхозмашины, машиностроительной технологией ее производства, структурой трудового ресурса в данном регионе и моделью рынка потребителей машины.

В тех случаях, когда даже интуитивно найдена удачная модель, решения ГЛПР эффективны. Как пример, можно привести идею разделения труда, которая для ее автора Уитни по сути послужила общей моделью системы и позволила ему найти технологию производства и структуру трудового потенциала, соответствующую потребностям рынка. Можно сказать, что Уитни для своего частного случая решил проблему общей модели системы. Проблема общей модели системы является составной частью многих современных проблем управления, в т.ч. и государственного управления.

В одном из случаев ее можно сформулировать так: найти такие региональные комплексы технологий малого и среднего бизнеса, реализация которых возможна с наиболее полным использованием трудового потенциала региона. Для разрешения проблемы в данной постановке органам государственного управления необходимо найти общую модель соответствия между имеющимся трудовым ресурсом региона, продукцией, которая потенциально пользуется спросом, и технологией ее производства для того, чтобы население именно данного региона могло получать доход, участвуя в производстве данной продукции. Задачи ГЛПР и команды специалистов для данного случая могут быть сформулированы следующим образом:

– описать системные модели трудового потенциала данного региона и возможностей его использования и развития;

– описать возможные виды продукции, пользующиеся спросом, которые можно производить в данном регионе;

– найти общую модель системы соответствий между потребностями в производстве и возможностями трудового потенциала региона;

– построить комплекс региональных проектов технологий производства на основе общей модели системы соответствий;

– принять решение о реализации оптимального комплекса региональных проектов технологий производства.

В другом случае эта проблема формулируется следующим образом: создать такую государственную программу принятия решений об использовании интеллектуальной собственности отечественных авторов, которая приводит к инновациям, органично воспринимаемым отечественным малым, средним и крупным бизнесом.

В этих и во многих других случаях для создания основы принятия решений ГЛПР полезно использование такой составной части принципа системности, как модель общей системы.

? Цель принимаемых решений. Во время второй мировой войны самолеты одной стороны (назовем ее стороной Б) наносили существенный урон транспортным кораблям противника (сторона А). В этих условиях руководство Министерства морского флота стороны А приняло решение: поставить на свои транспортные корабли зенитные орудия с целью «сбивать самолеты стороны Б». Однако прицельного огня не получилось из-за того, что палуба кораблей качалась, и, в результате, это решение оказалось неэффективным – оно не уменьшило количество повреждений кораблей флота стороны А.

После системного исследования проблемы руководством Министерства морского флота стороны А было принято решение: обеспечить ведение с кораблей стороны А заградительного огня. Цель – не позволять самолетам стороны Б снижаться до высоты прицельного бомбометания. В результате самолеты стороны Б не смогли вести прицельное бомбометание, и вынуждены были сбрасывать боезапас в море для того, чтобы хватило бензина для возвращения на базу.

Причина безуспешности первого решения – неправильно сформулирована цель: сбивать самолеты стороны Б. Причина успешности второго решения – правильно сформулированная цель: не дать возможности разрушающего воздействия самолетам стороны Б на корабль стороны А.

Говоря языком системной технологии, корабль А по замыслу должен действовать в «своей» системе: «порт отправления – корабль А с грузом – порт назначения». Это целенаправленная система, ее цель – доставить груз из порта отправления в порт назначения с помощью корабля А. По пути следования корабль А вовлекли в систему «корабль А – самолет Б», и в результате первая система могла быть разрушена, ее цель была бы не достигнута. Поэтому была изучена модель системы «самолет А – корабль Б», найден «проблемный узел» – разрушающее воздействие самолета стороны А на корабль стороны Б, и были предприняты меры для ликвидации этого воздействия. Система «корабль А – самолет Б» была разрушена, корабль А смог действовать в рамках первоначальной системы «порт отправления – корабль А с грузом – порт назначения».

Исследователи-системщики выступили в качестве субъекта исследования, совокупность «корабли, самолеты, груз» представила собой объект исследования, способ обеспечения регулярной доставки груза в порт назначения – результат исследования. Общая идея – сохранение целостности системы «порт отправления – корабль – порт назначения». Отсюда и правильно сформулированная системная цель, т.е. цель в интересах сохранения целостности системы стороны А, на достижение которой было направлено государственное управленческое решение стороны А.

Проблема, которую для своего частного случая решило Министерство морского флота стороны А, является составной частью многих современных проблем государственного управления. В одной из форм ее можно сформулировать так: найти методы принятия таких государственных управленческих решений для системы внешнеэкономической деятельности, которые могли бы ограждать эту систему от вовлечения в нежелательные системы экономической деятельности. Для разрешения проблемы в данной постановке органам государственного управления необходимо найти некоторую общую систему целей принимаемых в этой сфере решений и механизм применения этой системы целей.

В другой форме такая проблема формулируется следующим образом: создать такую государственную программу принятия решений об использовании интеллектуальной собственности отечественных авторов, которая ограждает систему создания отечественных инноваций от нежелательных воздействий.

В этих и во многих других случаях для создания основы принятия решений ГЛПР полезно использование такого аспекта принципа системности, как системная цель принимаемых решений. Наилучшие решения и в прошлом зачастую достигались тогда, когда «присутствовала» системность в принятии решений. Конечно, тектология, общая теория систем, системный подход, системная технология как науки сформировались только в ХХ веке, но системность, как средство улучшения принимаемых решений, имела место и ранее. В таких случаях действует присущая человеку «интуитивная системность», которая оказывается вполне эффективной в условиях сравнительно «простых» систем.

? Сложность и крупномасштабность систем. Примерно с середины ХХ века резко возросла сложность условий, в которых управленец принимает решения. Известно, что это произошло по одной основной причине: возросли размеры и сложность субъектов и объектов управления, они стали большими (крупномасштабными) и сложными системами. В современных субъектах и объектах управления возросла сложность взаимодействий и их трудно учесть при узкой профессиональной специализации. Наряду с глубокой профессиональной специализацией следует развивать системное мышление. Необходимость развития системного мышления для деятельности, в т.ч. для управленческой, в условиях сложных и больших систем явилась тем основным «социальным заказом», в силу которого появился метод системной философии.

Система формирования, принятия и реализации государственных управленческих решений полностью соответствует понятию сложной системы, так как ее невозможно представить одной моделью (см. раздел 1.1). Системы формирования, принятия и реализации государственных управленческих решений могут быть описаны, например, как системы формирования, принятия и реализации государственных управленческих решений в экономической, социальной, экологической сферах. Подходы к моделированию каждого из этих системных объектов формирования, принятия и реализации государственных управленческих решений различны ввиду качественного различия внутренней природы элементов экономических, социальных, экологических систем. Тем не менее, необходимо находить такие государственные управленческие решения, которые приводили бы к единству экономической, социальной и экологической политик для реализации общей стратегии развития в виде, например, стратегии устойчивого развития страны.

Система формирования, принятия и реализации государственных управленческих решений обладает свойством крупномасштабности, является большой системой (см. раздел 1.1). Государство сводит каждую проблему управления к задачам, решение которых можно поручить его частям: органам, организациям, государственным служащим. Тем самым система государственного управления разделяет себя на относительно самостоятельные части – подсистемы.

По первоначальному замыслу уровни и подсистемы системы государственного управления взаимосвязаны и взаимодействуют друг с другом по определенным регламентам. Это должно приводить к формированию взаимосвязанных государственных управленческих решений на верхнем и на всех других уровнях управления. В такой системе важно системно «расчленить» проблему, не менее системно «собрать» результаты решения задач и добиться разрешения исходной проблемы.

Важно в то же время иметь в виду, что существует не менее двух способов разбиения исходной государственной проблемы с использованием феномена крупномасштабности, например, отраслевой и региональный.

Кроме этого, в структуре каждой подсистемы государственного управления содержатся три уже описанные подсистемы формирования, принятия и реализации государственных управленческих решений: а) подсистема государственного управления процессами формирования, принятия и реализации государственного управленческого решения. В нее входят ГЛПР и его аппарат; б) подсистема формирования, принятия и реализации государственного управленческого решения. В нее входят ГЛПР и команда специалистов; в) подсистема государственных управленческих коммуникаций. В нее входят ГЛПР, команда специалистов и другие ГЛПР и команды специалистов, с которыми необходимо согласовывать данный проект государственного управленческого решения.

Другими словами, сама проблема построения системы формирования, принятия и реализации государственных управленческих решений, как большой системы, а, следовательно, и целостной системы государственной службы, приводит к необходимости создания сложной системы моделей, которые учитывают крупномасштабность систем формирования, принятия и реализации государственных управленческих решений.

Одним из инструментов, помогающих учитывать свойства сложности и крупномасштабности таких систем, является принцип системности формирования, принятия и реализации государственных управленческих решений, рассматриваемый далее.

? Принцип системности для системы формирования, принятия и реализации государственных управленческих решений сформулируем, на основе Принципов системности, полученных в общей форме в [23,24] и для государственного управления в разделе 3.1, в следующем виде:

– «ГЛПР и команда специалистов» – систему-объект осуществления системной деятельности по формированию, принятию и реализации государственных управленческих решений, необходимо представлять моделью общей системы;

– для управления системной деятельностью по формированию, принятию и реализации государственных управленческих решений необходима система-субъект управления деятельностью «ГЛПР и аппарат ГЛПР»;

– систему-субъект управления системной деятельностью по формированию, принятию и реализации государственных управленческих решений «ГЛПР и аппарат ГЛПР» необходимо представлять моделью общей системы;

– объект «ГЛПР и команда специалистов» и субъект «ГЛПР и аппарат ГЛПР» необходимо представлять одной моделью общей системы;

– для достижения цели деятельности по формированию, принятию и реализации государственных управленческих решений необходим результат (продукт, изделие) системной деятельности в виде государственного управленческого решения;

– систему-результат системной деятельности – государственное управленческое решение, необходимо представлять моделью общей системы;

– систему-объект «ГЛПР и команда специалистов» и систему-результат системной деятельности в виде государственного управленческого решения необходимо представлять одной моделью общей системы;

– системную триаду формирования, принятия и реализации государственных управленческих решений, включающую в себя систему-объект «ГЛПР и команда специалистов», систему-субъект «ГЛПР и аппарат ГЛПР» и систему-результат системной деятельности по формированию, принятию и реализации государственных управленческих решений, необходимо представлять одной моделью общей системы.

С помощью принципа системности орган государственного управления и любая его подсистема представляется как системное производство государственных управленческих решений, собственно процессы формирования, принятия и реализации управленческих решений – как системная технология производства государственных управленческих решений, а государственные управленческие решения – как системные результаты (продукты, изделия) управленческого производства, способствующие достижению целей государственного управления.

? Рассмотрим для наглядности упрощенную схему применения принципа системности для разрешения известной проблемы выборности государственных руководителей. С позиций системной технологии система выборности – это инновация, вносимая в процесс развития системы государственного управления, которая должна повлиять на эффективность формируемых, принимаемых и реализуемых государственных управленческих решений.

Систему выборности можно рассматривать как объект в триаде, т.е. как систему, деятельность которой должна принести определенный результат, влияющий на эффективность государственных управленческих решений для населения данного региона. Субъектом деятельности в данной триаде явится социум – население определенного региона, которое будет влиять на формирование системы выборности (избирательной системы, например). Результатом выборности должно явиться повышение эффективности государственных управленческих решений для населения данного региона от функционирования государственных руководителей в режиме выборности.

Социум, как субъект выборности, имеет определенную модель, элементами которой являются коллективы работающих в государственных органах и государственные служащие, группы сотрудников фирм крупного, среднего и малого бизнеса, а также неправительственных организаций, молодежь, семьи, женщины, мужчины, работающие на рынке ресурсов, в среде производства, в среде потребления. Другими словами, элементами социума являются социальные компоненты всех частей общественного производства. Это показывает, что модель социума как субъекта выборности сложна и требует общего (интегрированного) описания. Такое общее описание в виде общей модели системы для субъекта выборности – это модель возможностей влиять на выборность государственных руководителей для данного социума в целом и для каждого его элемента. С другой стороны, это модель притязаний социума и его элементов, связанных с феноменом выборности.

Кроме этого, надо учитывать, что население региона потребляет результаты выборности («пожинает плоды»). Логично предположить, что от выборности должны получить полезные результаты все элементы социума. Общая модель результата выборности – это некоторая «интегральная» модель полезности выборности для социума в целом и для его элементов.

Далее, система выборности, как объект деятельности, должна осуществляться по определенной схеме выборности. Такая общая для всех схема выборности может явиться общей моделью объекта в данном случае.

Если мы свяжем все это воедино, мы придем к тому, что изучение феномена выборности и его внедрение в практику необходимо осуществлять на основе общей модели системы для схемы «притязания и возможности влияния социума – система выборности – полезность выборности для социума». Эта общая модель системы может описывать, например, интегральную эффективность выборности.

Государство в отношении создания и реализации определенного варианта системы выборности представляет собой субъект государственного регулирования взаимоотношений в триаде «притязания и возможности влияния социума – система выборности – полезность выборности для социума», а также взаимоотношений данной триады с внешней средой. Государственное регулирование производится с помощью рассматриваемых здесь систем формирования, принятия и реализации государственных управленческих решений.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.