Американский способ правления

I

Фактической формой правления в Америке была плутократия, но технику, посредством которой осуществлялось правление, поверхностные умы обычно принимали за само правление. Великую эпоху в истории американской управленческой практики знаменует 1828 г. В этом году президентом центрального правительства был избран Эндрю Джексон, который немедленно провозгласил новую, частнособственническую концепцию исполнения должности. Под лозунгом «трофеи принадлежат победителю» он навсегда сбросил с трона федералистскую идею традиции государственной службы. С этих пор правительственная должность стала «трофеем» для успешных партийных политиков. Выборы 1828 г. были для федералистской партии последними. Однако до середины XIX века она сохранила за собой контроль над федеральной судебной системой. Избрание Джексона положило также конец аристократической практике «собрания фракции» (congressional caucus) для выбора кандидата в президенты. С этих пор партии стали организовывать для этой цели собрания по выдвижению кандидатур (nominating conventions). Силы традиции, сконцентрированные в федералистской партии, больше не участвовали во внутренней политике как организованная группа, сохранив только социальную функцию. Поэтому в Америке на протяжении всего XIX века отсутствовал конфликт европейского образца между партией и традицией, между торговцами конституцией и аристократическими силами монархии, государства, армии, церкви. Конституционная идея в Америке, Англии и на Континенте означала разные вещи. В Америке конституция была символом рождения народа. В Англии «неписаная» конституция олицетворяла органическую преемственность истории английской национальной души, соединяя ее прошлое и будущее. На Континенте конституция была центром притяжения всех антитрадиционных сил, разрывом с органическим прошлым и средством разрушения государства и общества. В Америке не было традиции, только конституция; в Англии конституция и традиция являлись синонимами; на Континенте конституция и традиция находились в оппозиции.

Американский способ правления основывался на изначальном факте отсутствия государства, поэтому существовала только частная и партийная политика. В Англии способ правления медленно совершенствовался в течение столетий, и английская конституция служит только хроникой этого развития. На Континенте способ правления, столетиями развивавшийся в русле традиции, роковым образом столкнулся с вызовом рационалистической идеи, потребовавшей замены качества количеством и отказа от истории и традиции, вместо которых учреждалась власть простого листка бумаги, который должен был навечно гарантировать царство разума, гуманизма, справедливости и тому подобного. Соответственно, в Америке вообще не существовало противников конституции, как нет их и сегодня, тогда как в Европе традиционные силы сопротивлялись принятию конституции, которая здесь была символом анархии.

Исторический способ мышления больше интересует то, что удалось сделать, вооружившись писаной конституцией, нежели то, что в ней написано. В этом смысле способ правления в Америке совершенно не зависел от Конституции, несмотря на то, что на этот документ постоянно ссылались все партийные политики. Во-первых, Конституция не признавала партий, речь шла только об индивидах. Она не предполагала, что разовьется политический бизнес, который будет манипулировать массами с помощью идеалов, обещаний и денег. Также Конституция не признавала и всеобщее избирательное право — по той простой причине, что в то время никто не видел необходимости запрещать вещь, которую все и так считали синонимом анархии. Если бы вернулись отцы-основатели, они бы потребовали упразднить партии с их способами агитации, запретили бы групповое участие в политике, а также строго ограничили бы избирательное право на основе собственности, образовательных, расовых и социальных признаков, поскольку такие ограничения объясняются реальностью, в неизменности которой были убеждены авторы американской Конституции.

Первой американской администрацией было федералистское правительство Вашингтона и Гамильтона. Гамильтон уже в 1791 г. принял доктрину «подразумеваемых полномочий» (implied powers) центрального правительства как меру по его усилению. Это, разумеется, противоречило букве и духу Конституции, делегировавшей центральному правительству строго ограниченные полномочия, оставив все остальные штатам. С этого момента оформились две идеи: сильного центрального правительства и «прав штатов». Этот вопрос породил сепаратистские движения — сначала в северных, а позже — в южных штатах. Теоретическим обоснованием войны между штатами (1861–1865) было право штата выйти из союза.

Главный судья Маршалл был последним представителем федералистской традиции в правительстве. Он реализовал в Америке уникальную идею о том, что судебная система может нарушить закон, объявив его «неконституционным». Этому средству было суждено играть важную роль в американской внутренней политике в XIX и XX веках. Решения этого судьи как ничто другое усиливали центральное правительство. Но механизм, который он разработал, был с неизбежностью ограничен и оказывал чисто негативный эффект. С его помощью можно было отменять законы, но нельзя было их принимать. Все это также совершенно противоречило конституции наряду с партиями, конвенциями, широким избирательным правом, «подразумеваемыми полномочиями» и властью частных лиц. Судебная узурпация была еще одним опровержением рационалистических теорий, что жизнь можно спланировать на листке бумаги и затем, исполняя требование этого листка бумаги, отделить судебную власть от законодательной.

Опять-таки, не логика, а история позволила Маршаллу узурпировать функцию судебного вето. Идея «верховного закона» (paramount law) возникала еще в колониальной истории. В то время она была просто проявлением центробежной политической тенденции во всех колониях, поскольку «верховный» закон означал местный закон в противовес закону английского короля, который считался частным (personal). Королевскими губернаторами назначались англичане, тогда как судьи были местными уроженцами. Этим объясняются «верховный закон» и уникальный институт «судебного ограничения» (judicial review).

Логическим развитием этой старой колониальной идеи стал американский легализм. Колониальный закон подразумевал оппозицию к Короне, поэтому юрист становился своего рода общественным защитником. Отцы-основатели были в основном юристами, почти исключительно из юристов состоял Конституционный Конвент. Конституция была юридическим документом, полным юридической фразеологии при совершенном отсутствии политической мудрости. Поэтому судебное вето на законодательную деятельность выглядело в Америке вполне естественным и основательно прижилось. В результате сложилась странная практика: обращаться со всякого рода проблемами, вполне решаемыми на принципах общего права, к судебной системе. Теоретически это выглядело так, что политическим, социальным, расовым и другим вопросам следовало обеспечить беспристрастное рассмотрение, свободное от любой человеческой предвзятости.

Закон является результатом политики. Любая судебная система создается политическим режимом. Если она узурпирует власть, что делает ее более или менее независимой, она сама политизируется. Однако в любом случае ее решения являются результатом политики, отлитым в юридическую форму. Поэтому история американского легализма в образе конституционного права представляет собой просто отражение экономико-политической истории Америки. Ее первой стадией был ряд решений, усиливших центральное правительство как воплощение федералистской политики. В той же традиции в 1857 г. было принято решение по делу Дреда Скотта, отражавшее южную точку зрения на рабство, поскольку федералистская идея не была аболиционистской. После полной победы в 1865 г. индустриализма и денег решения стали отражать точку зрения промышленного и финансового капитала. Верховный суд постоянно препятствовал поднимавшему голову профсоюзному капитализму. С 1870 по 1933 г. он не менее трехсот раз опротестовывал принятые разными штатами и центральным правительством законы, направленные против плутократии.

Институт судебного ограничения не развился бы при наличии сильного центрального правительства или настоящего государства. Не возник бы он и в другой стране, не охваченной экономической активностью и занятой реальными политическими делами. До 1861 г. был поставлен только один существенный политический вопрос: равновесие сил между Севером и Югом. С 1865 по 1933 г. подобные вопросы также не поднимались, а рассматривалась только партийная политика, представлявшая личный или групповой бизнес в форме внутренней политики. Решение по Дреду Скопу не вызвало бы сомнений, не начнись Гражданская война, поскольку вопрос Севера-Юга был действительно политическим, а значит он мог быть решен только политическими переговорами или войной, но никак не с помощью легалистского ритуала.

В 1933 г. снова возникла реальная политическая проблема, которую попытались решить легалистскими методами. В этом году произошла роковая революция: захват центральной власти в Америке культурным дистортером. Новый режим не сразу овладел судебной системой, поскольку должности в ней пожизненные. Судебная система накладывала вето на каждое серьезное внутреннее решение нового режима, пока в 1937 г. не испугалась угрозы назначения достаточного количества новых судей для получения перевеса над противниками режима. Грант успешно сделал это в 1870 г. для принуждения враждебного Верховного суда, продемонстрировав, что правящие силы Америки просто терпели судебное ограничение, пока это было в их интересах.

После 1936 г. суды быстро перешли под контроль революционеров, и судебное вето на политические решения было аннулировано. Оно могло использоваться как лозунг или возрождалось как шоу, но силы, которые пробудил XX век, не воспринимают легализм всерьез. Оружие судебного ограничения в Америке оказывало некоторый консервативный эффект во время первых атак революции 1933-го, но это была негативная реакция. Только созидательное движение может противодействовать радикальной революции, только политики могут одержать победу над политиками.

Теория «разделения властей» на практике привела либо к доминированию во всех ветвях правительства одних и тех же интересов, либо к расколу самих этих ветвей на две оппозиционные группы. Авторитарный дух XX века положит конец попыткам «разделения» власти правительства. Пустое разглагольствование может продолжаться, но этот политический принцип умер — как в Америке, так и везде.

II

На протяжении всего XIX века, не считая политического вопроса, приведшего к Гражданской войне, Америка была страной без настоящей политики. Внутренняя политика сводилась просто к бизнесу, и в нее могла включиться любая группа, чтобы добиваться своих собственных экономических или идеологических интересов. В дополнение к партиям развился «лоббизм». Лобби — это способ оказывать давление на законодателей после выборов. Частные группы посылают в законодательные учреждения частных представителей, которые посредством подкупа голосами и деньгами заставляют чиновников поддерживать или срывать принятие законов. Этим методом пользуются аграрные, расовые, экономические группы и различные общества, например антиалкогольные, которые ввели общенациональный запрет на производство, продажу и транспортировку алкогольных напитков. Эта политическая технология продолжает применяться. После поражения федералистской партии в начале XIX века действовала постоянная тенденция к расширению избирательного права, поддерживаемая всеми партиями, за исключением сопротивлявшихся этому общественно-традиционных сил. Партия всегда заинтересована в максимально широком избирательном праве, с помощью которого можно полностью лишить власти электорат. Если результат выборов определяют десять человек, то все они обладают по крайней мере некоторой властью. Но если электорат насчитывает десятки миллионов, такая массовость лишает его высший слой какой-либо роли.

Внутреннее развитие Америки происходило по неизменной демократической модели, существовавшей во всех культурах и государствах. Партийная политика связана с коммерциализацией, рационализмом, материализмом, экономической активностью. Дух эпохи восстановления авторитета замещает партийную политику авторитарными формами независимо от применяемых теорий и технологий. Целеустремленный человек или группа просто берут власть. Как показала американская революция 1933 г., эта группа может быть даже культурно чуждой. Фактическая технология установления авторитарной власти в Америке была показательной: две признанные партии, республиканская и демократическая, на протяжении столетия под разными вывесками пользовались монополией на внутреннюю политику. Группе, нацеленной на захват и удержание абсолютной власти, не составляло труда проникнуть в обе эти старые формации и тем самым взять под свой контроль все средства осуществления внутренней политики. На президентство номинировались только два кандидата, изредка три. Если одна и та же группа выдвинет их всех, она обезопасит себя от любых способов отстранения от власти, кроме насильственной революции. Так и было сделано, что продемонстрировали выборы 1936, 1940, 1944 и 1948 гг.

На протяжении XIX века в Америке, охваченной экономической манией, никого не волновала идея внедрения эффективности во все сегменты публичной политической жизни. Дело дошло до того, что сохранялись сорок восемь административных единиц, теоретически «суверенных», и каждая принимала свои собственные законы, регулирующие любые вопросы, собирала собственные налоги, располагала собственной системой образования, судебной властью, полицией и экономической программой. В континентальных Соединенных Штатах в 1947 г. насчитывалось 75 тысяч органов, собиравших налоги. Каждый орган мог создавать государственный долг, что требовало посредничества крупных частных банковских домов. В 1947-м общий государственный долг Америки составлял цифру, превышавшую всю налоговую стоимость страны. Столь широкое проникновение аппарата публичной власти означало, что возможности коррупции и подлога, свойственные центральному правительству, тысячекратно воспроизводятся в миниатюре.

Американская революция 1933 г. не задавалась целью изменить такое положение дел, но объяснялась прежде всего интересом к внешним задачам. Подоплеку вмешательства этого режима в мировые дела раскрывает история американской внешней активности, рассмотрев которую, мы в деталях покажем цели режима.